我国集体建设用地金融发展的制度障碍与政策建议

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    (一)集体土地所有权主体虚位，导致土地金融主体不明晰

    我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》关于农村集体土地所有权的规定大致相同。《土地管理法》规定：“农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，  由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理；已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，  由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理；已经属于乡镇农民集体所有的，由乡镇农村集体经济组织经营、管理”。这表明农村土地归乡(镇)、村、组三类农民集体所有。然而，此“农民集体”却是抽象的概念，它不是法人，不是社会团体，也不是自然人。特别是，由于中国农村集体经济组织与村民委员会保持“政企合一”的组织架构，村民委员会既是政府的代理人，又是集体财产法定代理人和公共事务代理者。村委会三位一体的角色定位即政府行政、村务管理、财产保护三方面存在巨大矛盾，难以对责任权利作出明确规定和约束。这些都决定了集体所有权主体不明，显著虚位和模糊，从而成为发展农村集体土地金融的重要障碍。

    (二)集体土地使用权内涵不统一，导致土地金融价值缺失基础

    从全国各地实践来看，由于制度缺失，集体建设用地使用权的取得方式有多种情况。集体建设用地使用权获取背后往往有不同的取地契约，并涉及各类费用支付要求、使用的限制，以致集体建设用地使用权内涵不尽统一，价值基础不尽相同。

    无偿方式获得集体建设用地使用权。此类用地多由集体经济组织分配，如乡镇(村)企业用地使用权、农村宅基地使用权、乡(镇)村公共设施和公益事业建设用地使用权等，基本是无偿使用，或是仅支付青苗补偿费等较少费用，且没有使用期限。

    部分有偿取得的建设用地使用权。此类用地获取建设用地使用权的支付成本不尽相同。有的仅支付青苗补偿费，有的尚需支付宅基地动迁成本或劳动力补偿成本，较多者还交付了一定的土地补偿费。集体建设用地使用期限也不尽相同， 5～30年皆有。由于获取方式复杂，如果不去核查获取土地的契约，很难清楚补偿费用支付状况、产权的具体限制条件及其对价值的影响。

    租赁方式取得建设用地使用权。这类土地使用权是通过租赁方式获得，由承租人向出租人每年支付租金，租赁期限有长有短。

    出让方式获得建设用地使用权。此种方式目前在部分城市试行推广，是指集体建设用地所有者将一定年期的集体建设用地使用权让与土地使用者，由土地使用者向集体土地所有者支付出让价款的行为。集体建设用地使用权出让最高年限参照国有土地使用权出让年限。该方式所形成的集体建设用地使用权具有用益物权性质，具有明析产权，是未来的发展方向。

    综上所述，现阶段集体建设用地使用权运作不规范，获取方式多样，内涵复杂，价值基础不同，难以有效支持土地金融业务的规范开展。

    (三)集体土地抵押权缺失，直接限制土地金融开展

    我国现有法律法规明确规定农村集体土地不能作为贷款抵押物。《担保法》第36条规定：“乡 (镇)、村企业的土地使用权不得单独抵押。以乡 (镇)、村企业的厂房等建筑物抵押的，其占用范围内的土地使用权同时抵押”。按此规定，集体土地使用权不得单独抵押，但乡镇企业厂房抵押后，厂房占用范围内的集体土地使用权也同时抵押，则金融机构对该企业厂房抵押权的实现实际上也导致了该厂房所占用的土地使用权的转移，这就必然会造成由非集体企业拥有集体土地使用权的尴尬局面。而《物权法》第201条规定，“以乡镇、村企业的厂房等建筑物占用范围内的建设用地使用权抵押的，实现抵押权后，未经法定程序不得改变：土地所有权的性质和土地的用途”。由于国家实行土地征收是改变集体土地所有权性质的唯一途径和法定程序，未经国家征收，该厂房所占用的集体土地所有权性质不因该厂房的转让而改变，因而，集体土地抵押权使用权在当前法律制度下是没有实现通道的。

    《物权法》184条对禁止抵押财产的范围做了同《担保法》第37条基本相同的规定，将耕地、宅基地、自留地、自留山等集体所有的土地使用权(法律规定可以抵押的除外)明确排除在财产抵押范围之外。而且根据《物权法》第148条的规定，土地所有权也是不可以抵押的。这说明开展农村集体土地使用权或所有权抵押贷款业务没有法律保障，一旦借贷关系产生，极易引发贷款风险。

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